F. Zuiderveen Borgesius (hoogleraar ICT en recht, Radboud Universiteit Nijmegen, en fellow bij het IViR, A. Zimin ((project)onderzoeker IViR en paralegal bij Van Kaam IP, Media & Privacy, L. Power ((project)onderzoeker IViR), J. Poort (universitair hoofddocent IViR en externe researchpartner Kansspelautoriteit):
“Binnenkort zijn vergunde online kansspelen toegestaan in Nederland. Na de opening van de markt is te verwachten dat aanbieders van online kansspelen intensief reclame gaan maken. In een nieuw artikel bespreken we de juridische context van kansspelreclame, de mogelijke reclamebeperkingen voor online kansspelen, en de verwachte effecten van de legalisatie op met name kansspelverslaving. Het artikel is gepubliceerd in het Tijdschrift voor Europees en economisch recht. In deze blogpost vatten we de belangrijkste conclusies samen.
Het legaliseren van online gokken zonder sterke beperkingen op reclame zal naar alle waarschijnlijkheid leiden tot intensieve reclamecampagnes. Dat zal vooral in de beginfase het geval zijn, maar ook op langere termijn blijft de onlinekansspelmarkt een markt die relatief sterk afhankelijk is van reclame, door het ontbreken van fysieke aanwezigheid van aanbieders.
Hoewel sommigen reclame voor online kansspelen graag aan banden zouden leggen, is het nog maar de vraag of een verbod om reclame te maken voor online kansspelen is toegestaan onder het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het EU-recht.
Voor het EVRM geldt het volgende. Het recht op de vrije meningsuiting (artikel 10 EVRM) omvat ook commerciële uitingen, oftewel: reclame. Maar als staten reclame willen beperken, hebben zij een ruimere beoordelingsvrijheid dan bij bijvoorbeeld politieke uitingen. Uitgaande van de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), is het mogelijk voor Nederland om vergaande beperkingen te stellen aan kansspelreclame. Een totaalverbod op dergelijke reclame zou, onder bepaalde omstandigheden, waarschijnlijk ook toegestaan zijn.
In de EU zijn de regels voor kansspelen als zodanig niet geharmoniseerd, maar er zijn wel EU-wijde regels van toepassing. Het aanbieden van kansspelen, en het maken van kansspelreclame, zijn diensten. Het Werkingsverdrag van de EU beschermt de vrijheid van dienstverrichting. Als Nederland kansspelreclame beperkt, dan beperkt Nederland daarmee de vrijheid van dienstverrichting. In bepaalde gevallen mag een lidstaat de vrijheid van dienstverrichting beperken. Dat geldt met name wanneer er sprake is van dwingende redenen van algemeen belang. Voor beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting geldt een proportionaliteitsvereiste.
Lidstaten krijgen van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) ruimte om hun eigen kansspelbeleid op te stellen. Daarom zijn Nederlandse beperkingen of een verbod op reclame voor online kansspelen in beginsel niet strijdig met het algemene EU-recht. Hiervoor is vereist dat beperkingen of een verbod proportioneel zijn en passen in een consistent kansspelbeleid.
Kortom: onder bepaalde voorwaarden staan het EVRM en het EU-recht beperkingen op kansspelreclame toe, zolang deze proportioneel zijn. In dit kader is het relevant of er een aantoonbaar verband bestaat tussen kansspelreclame en probleemspelen, en tussen kansspelreclame en kanalisatie. De invloed van kansspelreclame op (gok)gedrag laat zich echter niet eenvoudig vaststellen. Invloed valt niet uit te sluiten, maar is ook niet met zekerheid aan te nemen.
De beschikbare studies suggereren dat de invloed van kansspelreclame op het ontstaan van gokproblemen ten hoogste klein is, en met name zou kunnen spelen bij risicogroepen en bestaande spelers. De invloed van kansspelreclame op het aantal spelers, de marktomvang en de kanalisatie, hangt af van de volwassenheid en mate van verzadiging van de onlinemarkt in Nederland.
Kanalisatie is een van de doelen van het Nederlandse kansspelbeleid: ervoor zorgen dat spelers die gokken dat doen bij gereguleerde kansspelaanbieders, zodat effectief toezicht gehouden kan worden en bescherming kan worden geboden tegen malversaties.
In een verzadigde markt met weinig ruimte voor groei, is de concurrentie is vooral gericht op de strijd om marktaandeel. Reclame zal weinig effect hebben op het totale spelresultaat en het aantal spelers. Aanbieders met een vergunning hebben in dit geval een voordeel in die strijd om marktaandeel wanneer zij reclame mogen maken, hetgeen een gunstig effect heeft op de kanalisatie. Omdat de marktomvang en het aantal spelers weinig toenemen en naar verhouding meer spelers bij vergunde aanbieders terechtkomen, is het niet aannemelijk dat het aantal probleemspelers toeneemt. Dit is anders wanneer reclame specifiek gericht is op risicogroepen, onder wie spelers die juist proberen te stoppen of minderen.
Strenge beperkingen aan reclame hebben in een (min of meer) verzadigde markt een omgekeerd effect. Ze verkleinen de mogelijkheden voor vergunde aanbieders om zich te profileren terwijl illegale aanbieders die minder te verliezen hebben juist wel zouden kunnen adverteren. Daardoor zou kanalisatie kunnen afnemen, wat de verslavingsproblematiek mogelijk vergroot.
In een niet-verzadigde markt waarin nog veel ruimte is voor groei, zijn de effecten van reclame minder eenduidig. Enerzijds is het aannemelijk dat reclame bijdraagt aan die groei, en zo dus leidt tot meer spelers. Het is plausibel dat groei van de markt en het aantal spelers leidt tot enige toename van het aantal probleemspelers, al komt de groei door reclame vooral van incidentele spelers en niet van de meer intensieve spelers. Een tegenkracht vormt naar verwachting de kanalisatie, die in een groeimarkt waarin aanbieders met een vergunning reclame mogen maken sterker is dan in een groeimarkt zonder reclame. Beperkingen of een verbod op reclame kunnen in dit scenario de marktgroei temperen, maar brengen het risico met zich dat het groeipotentieel in de markt in sterkere mate wordt gerealiseerd door illegale aanbieders, met negatieve gevolgen voor de kanalisatie en aannemelijk ook voor de verslavingsrisico’s.”
Lees hier meer.
