Nr. 3 Memorie van Toelichting

Kamerstukken II , 2013/14, 33892, nr. 3

1. Doel en strekking van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van Richtlijn nr. 2012/28/EU van het Europees parlement en de Raad van 25 oktober 2012 inzake bepaalde toegestane gebruikswijzen van verweesde werken (hierna: richtlijn verweesde werken). Deze richtlijn beoogt de digitale ontsluiting te vergemakkelijken van bepaalde auteursrechtelijk beschermde werken en nabuurrechtelijk beschermde prestaties die opgenomen zijn in de verzameling van voor het publiek toegankelijke bibliotheken, onderwijsinstellingen en musea, alsmede archieven en instellingen voor audiovisueel en cinematografisch erfgoed en publieke omroepen (hierna: erfgoed-organisaties). Het gaat daarbij om werken waarvan de rechthebbende na een zorgvuldig onderzoek niet is gevonden, zogeheten verweesde werken, zodat voor de digitale ontsluiting geen voorafgaande toestemming kan worden verkregen. De richtlijn introduceert een nieuwe exceptie op grond waarvan onder bepaalde voorwaarden ook zonder toestemming van de rechthebbende de werken door de erfgoed-organisaties rechtmatig kunnen worden gedigitaliseerd en online ter beschikking gesteld. De richtlijn verweesde werken is gepubliceerd op 28 oktober 2012 (PbEU 2012, L 299). Nederland is ertoe gehouden de richtlijn uiterlijk 29 oktober 2014 in Nederlands recht om te zetten. Voor een overzicht van de plek waar de artikelen uit de richtlijn verweesde werken worden geïmplementeerd in de Auteurswet en de Wet op de naburige rechten, wordt verwezen naar de transponeringstabel die als bijlage bij deze toelichting is gehecht.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is medeondertekenaar van de wet. Op grond van de wet zal de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels stellen ten aanzien de bronnen die in Nederland bij een zoektocht naar de rechthebbende moeten worden geraadpleegd, alsmede ten aanzien van de gegevens die door de erfgoed-organisatie moeten worden verstrekt aan een nader te bepalen overheidsinstantie ten behoeve van opname in een Europese centrale database van verweesde werken.

2. Algemene toelichting

2.1. Inleiding
Op grond van artikel 1 van de Auteurswet is het auteursrecht het uitsluitende recht (verbodsrecht) van de maker van een werk of van diens rechtverkrijgende om het werk openbaar te maken en te verveelvoudigen, behoudens de beperkingen bij wet gesteld. Dit betekent dat indien een erfgoedinstelling een auteursrechtelijk beschermd werk wil verveelvoudigen of openbaar maken de voorafgaande toestemming van de maker (of diens rechtverkrijgende) moet zijn verkregen. Indien echter niet duidelijk is wie de rechthebbende op een werk is, of indien dit wel duidelijk is maar de rechthebbende niet kan worden opgespoord, kan geen toestemming worden verkregen. Werken waarvan de rechthebbende niet is geïdentificeerd of, indien wel geïdentificeerd, niet is op te sporen worden verweesde werken genoemd. Het auteursrecht vervalt 70 jaar na de dood van de maker (artikel 37 Aw). Het verweesd zijn van een werk kan dus gedurende vele tientallen jaren aan rechtmatig gebruik in de weg staan. Een vergelijkbare problematiek doet zich voor bij het gebruik van beschermde prestaties en het uitsluitende recht van nabuurrechthebbenden (of hun rechtverkrijgenden). Daarbij gaat het dan om uitvoerende kunstenaars (onder andere musici en acteurs), filmproducenten en fonogrammenproducenten.

Het probleem van het niet kunnen verkrijgen van toestemming voor rechtmatig gebruik door erfgoed-organisaties is urgenter geworden door ontwikkelingen op ICT-gebied. Erfgoed-organisaties zijn reeds geruime tijd bezig hun collecties te digitaliseren en bijvoorbeeld via internet ter beschikking te stellen voor het publiek. Dit betreft handelingen waarvoor voorafgaande toestemming van de rechthebbende vereist is. Het digitaliseren en ter beschikking stellen zonder die toestemming vormt een inbreuk op het auteursrecht. In Europees verband is dit probleem onderkend. Zo is het bijvoorbeeld aan de orde gekomen in het Groenboek Auteursrecht in de Kenniseconomie[1].

De richtlijn bouwt onder meer voort op de Aanbeveling van de Europese Commissie uit 2006 inzake de digitalisering en online-toegankelijkheid van cultureel materiaal en digitale bewaring [2], alsmede het initiatief van de Europese Commissie uit 2005 om te komen tot een Europese Digitale Bibliotheek[3]. In het kader daarvan is in 2006 een deskundigengroep op hoog niveau (High Level Expert Group) ingesteld welke een eindverslag over digitale bewaring, verweesde werken en out-of commerce werken heeft aangenomen[4], waarin aanbevelingen zijn gedaan hoe te komen tot een zorgvuldige onderzoek naar de rechthebbende van auteursrechtelijk beschermde werken. Voorts is er een Memorandum of Understanding inzake de digitalisering en de beschikbaarstelling van niet meer commercieel verkrijgbare werken  gesloten met het oog op een betere online toegankelijkheid van cultureel erfgoed.

Daarnaast vloeit het in 2011 gepresenteerde voorstel inzake een richtlijn verweesde werken  voort uit de mededeling van de Commissie inzake «Een Digitale Agenda voor Europa» waarin de Commissie uiteen zet hoe te komen tot een eengemaakte digitale markt. Een van de actiegebieden die in de Digitale Agenda voor Europa worden genoemd is het faciliteren van de online toegang tot content. In het kader daarvan is de invoering van een rechtskader om digitalisering en verspreiding van culturele werken in Europa te bevorderen als actiepunt benoemd. De richtlijn vormt het voorlopige sluitstuk van deze ontwikkelingen.

Wetsvoorstel in het kort
Kern van het wetsvoorstel vormen de artikelen 16o en 17 Auteurswet en artikel 10, onderdeel l, Wet op de naburige rechten waarin overeenkomstig artikel 6 van de richtlijn wordt voorzien in een nieuwe exceptie op het auteursrecht respectievelijk het naburig recht op grond waarvan bepaalde (erfgoed-)organisaties verweesde werken online toegankelijk mogen maken. Lidstaten mogen op basis van de Auteursrechtrichtlijn  waarin de mogelijke excepties limitatief staan opgesomd niet langer zelfstandig overgaan tot invoering van een nieuwe exceptie. Hoofdstuk 1, paragraaf 6 van de Auteurswet bevat de beperkingen op het auteursrecht die in het nationale recht zijn geïmplementeerd. De bepalingen inzake de nieuwe exceptie worden aan deze paragraaf toegevoegd.
Artikel 16p implementeert artikel 3 van de richtlijn en bevat de wettelijke grondslag voor het opstellen van een algemene maatregel van bestuur, waarin de bronnen zijn opgenomen die in Nederland moeten worden geraadpleegd alvorens gesproken kan worden van zorgvuldig onderzoek naar de rechthebbende. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voorts nadere regels gegeven over de gegevens die de erfgoed-organisatie moet doorgegeven aan een nader te bepalen overheidsinstantie opdat het verweesde werk kan worden geregistreerd in een Europese centrale databank verweesde werken.
Artikel 16q implementeert artikel 5 van de richtlijn waarin is bepaald dat het gebruik op grond van de beperking dient te eindigen, zodra de rechthebbende alsnog gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om de status van verweesd werk te beëindigen. Tevens bepaalt dit artikel dat rechthebbenden die zich naderhand melden recht hebben op een billijke compensatie voor het gebruik dat van hun werken is gemaakt. Het gebruik kan vervolgens uiteraard wel worden voortgezet op basis van toestemming van de rechthebbende.

2.2 Beleidsruimte
Nederland is gehouden de richtlijn te implementeren. De richtlijn harmoniseert de wijze waarop in een lidstaat van de Unie wordt bepaald of een werk als een verweesd werk kan worden gekwalificeerd en verplicht lidstaten om een exceptie in te voeren voor bepaalde erfgoed-organisaties op grond waarvan zij verweesde werken rechtmatig kunnen gebruiken. Uitgangspunt is dat, indien een zorgvuldig onderzoek naar een rechthebbende zonder resultaat blijft, een zo ruim mogelijk gebruik van de exceptie mogelijk wordt opdat de geboden mogelijkheid om verweesd cultureel erfgoed online toegankelijk te maken optimaal kan worden benut.

De richtlijn laat Nederland slechts beleidsruimte op vier punten. Ten eerste kan de lidstaat op grond van artikel 1 lid 3 van de richtlijn bepalen dat werken die niet openbaar zijn gemaakt maar wel met toestemming van de rechthebbende in de collectie van een erfgoed-organisatie zijn opgenomen, alleen mogen worden gebruikt conform de richtlijn, indien de werken voor 29 oktober 2014 in het bezit van de organisatie zijn geraakt. Van de mogelijkheid om deze beperkende voorwaarde bij de exceptie in te voeren is geen gebruik gemaakt. Voor een toelichting hierop verwijs ik naar de toelichting op artikel 16o, derde lid.

Ten tweede dient de lidstaat op grond van artikel 3 lid 2 van de richtlijn te bepalen welke nationale bronnen moeten worden geraadpleegd alvorens de status van verweesd werk kan worden aangenomen. Het gaat daarbij om de nationale invulling van de in de bijlage van de richtlijn opgenomen bronnen alsmede aanvullende bronnen die uit de nationale consultatie van belanghebbende partijen naar voren zijn gekomen. De Nederlandse uitwerking van de bronnenlijst zal terug te vinden zijn in een op grond van artikel 16p, eerste lid, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op te stellen algemene maatregel van bestuur.

Ten derde kan de lidstaat op grond van artikel 6 lid 2 van de richtlijn bepalen dat de instellingen inkomsten mogen genereren met de beschikbaarstelling van verweesde werken, zij het dat de inkomsten uitsluitend mogen worden gebruikt ter financiering van de kosten van de digitalisering. Hiervan is gebruik gemaakt met het doel het behoud van cultureel erfgoed te stimuleren. In artikel 16o lid 4 is bepaald dat het begunstigde instellingen wordt toegestaan inkomsten te verwerven uitsluitend ter vergoeding van de kosten van de digitalisering en beschikbaarstelling. Hieronder valt ook de uit te keren billijke vergoeding aan rechthebbenden die gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid de status van verweesd werk te beëindigen.

Ten vierde staat het de lidstaat op grond van artikel 6 lid 5 van de richtlijn vrij om de modaliteiten te bepalen waaronder de rechthebbende op een verweesd werk die zich naderhand meldt, zich kan beroepen op de billijke compensatie. In artikel 16q Aw is opgenomen dat de instelling de rechthebbende een billijke vergoeding voor het gebruik is verschuldigd.

3. Consultatie, administratieve lasten en nalevingskosten
Over het richtlijnvoorstel is in 2011 uitvoerig geconsulteerd via internetconsultatie. Met de uitkomst van de consultatie is bij de onderhandelingen over de richtlijn zoveel mogelijk rekening gehouden. Zoals hiervoor aangegeven bestaat er bij de implementatie van de richtlijn weinig beleidsruimte. Voornaamste beleidskeuzes zien op de bij een zorgvuldig onderzoek te raadplegen bronnenlijst. Hierover worden door het ministerie van OCW de organisaties van rechthebbenden en erfgoedinstanties geconsulteerd.

Het voorstel zal naar verwachting per saldo niet tot een enige toename van lasten voor het bedrijfsleven leiden nu het zowel tot enige administratieve lastenverlichting als tot enige administratieve lastenverzwaring leidt. Hier komt bij dat slechts een ondergeschikt deel van de begunstigde erfgoed-organisaties mogelijkerwijs gekwalificeerd zou kunnen worden als bedrijfsleven (bijvoorbeeld private archieven). Voor alle erfgoed-organisaties geldt dat de noodzaak een onderzoek uit te voeren niet voortvloeit uit de richtlijn, maar uit het feit dat het om auteursrechtelijke beschermde werken gaat die de instelling wil reproduceren en/of beschikbaar stellen. Uit de Auteurswet volgt dan dat behoudens wettelijke beperkingen de rechthebbende om toestemming dient te worden verzocht zodat inspanningen gedaan moeten worden om de rechthebbende te benaderen voor het verkrijgen van de toestemming. De richtlijn bevat daarnaast geen verplichting voor instellingen om werken online beschikbaar te stellen. De richtlijn creëert slechts de mogelijkheid om, indien de inspanningen een rechthebbende te vinden zonder resultaten blijven, toch rechtmatig gebruik te maken van de werken. Hier komt bij dat het onderzoek naar een rechthebbende achterwege kan blijven indien uit de database verweesde werken blijkt dat reeds een zoektocht naar de rechthebbende zonder succes is uitgevoerd. In zoverre is er sprake van een duidelijke lastenverlichting ten opzichte van de huidige situatie. De lastenverzwaring bestaat hieruit dat een organisatie alleen mag overgaan tot het reproduceren en beschikbaar stellen van een werk zonder toestemming van de rechthebbende indien het informatie bijhoudt over de zorgvuldige zoektocht die zij heeft uitgevoerd. De omvang van de zoektocht hangt sterk af van het type werk en van de hoeveelheid betrokken rechthebbenden. Daarnaast dient aan de overheid een aantal gegevens te worden verstrekt zodat deze kunnen worden doorgegeven aan een centrale Europese database. Voor een opgave van de gegevens wordt verwezen naar de toelichting op artikel 16p Aw. Zowel de bronnenlijst als de gegevens die moeten worden doorgegeven ten behoeve van opname in de centrale database worden nader geregeld bij (of krachtens) algemene maatregel van bestuur. In de toelichting op de algemene maatregel van bestuur zal nader aandacht besteed worden aan de administratieve lasten en nalevingskosten. In hoeverre daadwerkelijk gebruik gemaakt gaat worden van de exceptie is momenteel nog onvoldoende duidelijk. In de gezamenlijke reactie van Nederlandse erfgoedinstellingen bij de internetconsultatie over het richtlijnvoorstel wordt benadrukt dat een zoektocht naar rechthebbenden slechts haalbaar is voor kleinschalige digitaliseringsprojecten. Het richtlijnvoorstel wordt desalniettemin een stap in de goede richting genoemd.

De Commissie Auteursrecht is over het voorstel van wet geraadpleegd. De Commissie wijst erop dat de mogelijkheid van extended collective licensing zoals bepleit door erfgoed-organisaties, rechthebbenden en collectieve beheersorganisaties in hun gezamenlijke brief van 10 september 2013 voor massadigitalisering een nuttige en praktische aanvulling kan vormen op de beperking die op grond van de richtlijn wordt ingevoerd. Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voert onderzoek uit naar de voor- en nadelen van dergelijke en andere collectieve oplossingen. Naar verwachting zijn medio 2014 de resultaten van dit onderzoek bekend.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseerde nader toe te lichten waarom artikel 8 van de richtlijn niet is omgezet. Artikel 8 behoeft geen nadere implementatie omdat, anders dan de Afdeling van de Raad van State meent, implementatie ervan niet van belang is voor het geval de wet in werking treedt na 29 oktober 2014. Artikel 8 bepaalt dat de richtlijn van toepassing is op werken die op 29 oktober 2014 of daarna door de wetgeving van de lidstaten op het gebied van auteursrecht zijn beschermd. Echter, voor de vraag of een erfgoed-organisatie een beroep kan cq moet doen op de beperking zoals voorgeschreven in de richtlijn is niet de datum van 29 oktober 2014 van belang, maar het moment waarop het werk wordt gereproduceerd of beschikbaar gesteld in de zin van de richtlijn. Indien het werk op het moment van gebruik (reproductie of beschikbaarstelling) niet langer auteursrechtelijk beschermd is, is de richtlijn niet van toepassing. Simpelweg omdat indien op het werk geen auteursrecht meer rust, er evenmin sprake is van een rechthebbende waarnaar kan worden gezocht.

Het tweede lid van artikel 8 bepaalt dat de richtlijn voor 29 oktober 2014 verrichte handelingen en verkregen rechten onverlet laat. Dit is een dusdanig algemeen gestelde bepaling dat de opname ervan in het wetsvoorstel geen toegevoegde waarde heeft. De wet voorziet niet in terugwerkende kracht zodat daaruit reeds volgt dat verkregen rechten niet worden aangetast.
[…]

Artikel III (Inwerkingtreding)
Dit artikel regelt het tijdstip van inwerkingtreding wanneer het voorstel tot wet is verheven. Gezien de omstandigheid dat het wetsvoorstel implementatiewetgeving betreft, is het van belang dat het, eenmaal tot wet verheven, zo spoedig mogelijk in werking kan treden. Om die reden is ervoor gekozen het moment van inwerkingtreding te laten vallen op de dag na de datum van uitgifte in het Staatsblad waarin de wet wordt geplaatst. Hiermee wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid om in geval van implementatiewetgeving af te wijken van de vaste verandermomenten. Mocht reeds voor het moment van van toepassing worden van de richtlijn de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel zijn afgerond dan zal er zorg voor worden gedragen dat de wet wordt gepubliceerd in het Staatsblad van 28 oktober 2014.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

[1] COM (2008) 466/3.

[2] Aanbeveling 2006/585/EG van de Commissie van 24 augustus 2006 betreffende de digitalisering en online-toegankelijkheid van cultureel materiaal en digitale bewaring (Pb L236, p. 28)

[3] Mededeling van de Commissie d.d. 30 september 2055 «i2010: Digitale bibliotheken» COM (2005) 465

[4] http:ec/europa.eu/information_society/activities

Bijlage Transponeringstabel Implementatie Richtlijn 2012/28/EU inzake bepaalde toegestane gebruikswijzen van verweesde werken (PbEU 2012, L 299)
Wijziging van de Auteurswet en de Wet op de naburige rechten in verband met de implementatie van Richtlijn 2012/28/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 inzake bepaalde toegestane gebruikswijzen van verweesde werken